Россия, Европа и Калининград

12 ноября 2002 года участники саммита Россия – ЕС в Брюсселе подписали «Совместное заявление Российской Федерации и Европейского Союза о транзите между Калининградской областью и остальной территорией Российской Федерации». Документ составлен таким образом, что транзит людей и грузов между Россией и ее балтийским эксклавом трактуется в нем преимущественно как вопрос двусторонних российско-литовских отношений. В связи с этим необходимо иметь в виду, что отношения между Россией и Литвой осложнены на сегодняшний день проблемой, которая по характеру шире проблемы Калининграда.

Речь идет о нератификации Государственной Думой России двух договоров, подписанных Б.Н.Ельциным 24 октября 1997 года: «Договора между Российской Федерацией и Литовской Республикой о российско-литовской границе» и «Договора между Российской Федерацией и Литовской Республикой о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа в Балтийском море».

Чтобы создать инструмент давления на Россию в пользу ратификации указанных договоров, сейм Литвы 13 июля 2000 года принял закон «О возмещении ущерба, причиненного оккупацией СССР». Президент Литвы В.Адамкус не наложил на данный закон вето, но и не подписал его, что позволяет литовской стороне успешно использовать этот акт для зондажа намерений российского правительства.

Следует поэтому определить тот ущерб, который может быть нанесен России преждевременным (не учитывающим ее жизненных интересов в Калининградской области) отказом от существующего с 1991 года состояния sub judict - международно-правового режима территории с неопределившимся статусом, который распространяется почти на треть территории Литовской Республики в ее нынешних границах.

Современная литовская государственность обязана своими границами, во-первых, советско-германскому пакту о ненападении 1939 года (пакт Молотова – Риббентропа), во-вторых, неконституционному выходу Литовской ССР из состава СССР в советских административных границах 1991 года. Это обусловливает позицию части литовских политических кругов в отношении Калининграда. Еще в 1991 году ее сформулировал в интервью газете “Эхо Литвы” литовский посол в США С.Лазорайтис: “Вопрос, который вызывает у меня беспокойство, - сказал он, - Кенигсбергская область. Когда-нибудь – не завтра и не послезавтра – она должна войти в состав Литвы и быть в литовских руках. Этот вопрос мы должны поднимать очень осторожно, используя благосклонное к нам отношение. В Кенигберге никто не хочет видеть немцев, хотя они там очень активны. Их не желают ни французы, ни британцы, ни скандинавы, а в первую очередь – поляки! Это мы должны использовать более энергично, чем теперь. Это нужно сделать уже сейчас, чтобы не образовалась ось Берлин – Москва. Этот краеугольный камень нашей внешней политики – основной принцип”.

Переговоры о границе между Российской Федерацией и Литовской Республикой начались практически сразу после распада СССР. В справке МИД РФ от 9 февраля 1996 года, составленной в “обоснование” готовившейся Б.Н.Ельциным уступки части российской территории, говорилось: “перенос границы осуществляется безвозмездно по доброй воле России из добрососедских цивилизованных отношений, в которых Россия делает шаг навстречу Литве”.

По оценке юристов-международников, ценой таких “цивилизованных отношений” может стать, в частности, потеря Россией:

- 25% акватории Балтийского моря;

- 50% акватории озера Вытынец с его биоресурсами;

- 55% запасов трески, 43% запасов сельди, 35% салаки и кильки из допустимого улова в 100 тысяч тонн;

- нефтяных меторождений на шельфе Балтийского моря, где выявлено 40 нефтеносных площадей с запасами более 150 миллионов тонн нефти.

Учитывая, что через территорию Литвы проходят все наземные коммуникации между Калининградской областью и остальной территорией России, особые проблемы возникнут в связи с российским военным транзитом и необходимостью создания альтернативных транспортных маршрутов в обход Литвы.

Помимо этого Россия сама создаст для Литвы основание требовать уже на следующий день после ратификации (исходя из существующих международных договоренностей) уступки от России около 2000 кв.км территории Калининградской области (Куршская коса, Куршский залив, прибрежная полоса с городами Зеленоградск и Полесск).

То, что превращение Калининградской области в российский эксклав, окруженный Балтийским морем, Литвой и Польшей, рано или поздно обострит для России проблему ее территориальной целостности, было очевидно с момента появления в 1991 году новых европейских границ. Будучи крупнейшим после двух мировых войн изменением европейского статус-кво, новые границы означали возникновение новой зависимости между территориальной целостностью России и безопасностью Европы. В свою очередь для России проблема Калининграда стала показателем неразрывной связи между правами человека и суверенитетом территориального государства.

Проблема Калининграда много шире проблемы гарантий прав и свобод жителей Калининградской области. Она затрагивает правовое положение всех граждан России и требует для обеспечения одной из конституционных свобод - свободы передвижения - полноты государственного суверенитета Российской Федерации над ее территорией.

Проблема обострилась весной 2002 года, когда Брюссель отклонил меморандум российского правительства о жизнеобеспечении Калининградской области и подтвердил свое намерение с 1 июля 2003 года ограничить передвижение российских граждан из одной точки российской территории в другую паспортно-визовым режимом, существующим при въезде/выезде в иностранное государство. В.Путин заявил, что это означало бы разрыв суверенитета России над ее территорией.

Совершенно очевидно, что та часть государственной территории, порядок въезда/выезда на которую изымается из-под юрисдикции данного государства, де-факто отпадает от государственного целого и перестает ему принадлежать. Проблема Калининграда не может быть, поэтому, сведена к техническим («визовым») вопросам. Предлагать при проезде российских граждан в Калининград и обратно «облегченный» порядок выдачи им загранпаспортов и виз значит предлагать «облегчить» России процедуру отторжения от нее части ее собственной территории.

Еще весной 2002 года Москва представила подробные предложения касательно пассажирских перевозок железнодорожным, автобусным и автомобильным транспортом, а также грузового транзита по железным и шоссейным дорогам. Суть российских предложений состояла в том, чтобы сохранить при сообщении между Калининградской областью и Россией существующие безвизовые транспортные маршруты (которые никогда не рассматривались ни российской, ни литовской стороной как экстерриториальные «коридоры»).

«Совместное заявление Российской Федерации и Европейского Союза о транзите между Калининградской областью и остальной территорией Российской Федерации» от 12 ноября 2002 года продолжает вызывать споры. В документе есть явные упущения, есть «слабые» пункты, допускающие произвольные толкования, есть противоречия одних положений текста другим.

В пункте 1 «Совместного заявления» стороны признали «уникальность положения Калининградской области как части Российской Федерации, отделенной от стальной территории Федерации другими государствами». Суть проблемы Калининграда для России – в создании условий, которые ввиду ожидаемого вступления Литвы в ЕС и НАТО позволят обеспечить беспрепятственный и безвизовый транзит между основной российской территорией и Калининградской областью.

Беспрепятственность транзита – это вопрос жизнеобеспечения миллиона калиниградцев. Речь идет о транзите через литовскую территорию не только людей, но и грузов: область на 80% работает на завозном сырье, и процедура декларирования железнодорожных грузов как препятствие к свободному перемещению товаров, особенно завозимых в область нефтепродуктов, сразу скажется на уровне жизни в Калининградской области. Безвизовый режим транзита (то есть отсутствие паспортного контроля за перемещением российских граждан со стороны иностранного государства) равнозначен в данном случае способности органов государственной власти РФ выполнять такие свои конституционные обязанности как обеспечение суверенитета Российской Федерации над всей своей территорией и обеспечение свободы передвижения российских граждан в пределах РФ (соответственно, статьи 4 и 27 Конституции РФ).

К сожалению, во всех этих вопросах брюссельский компромисс не дал пока искомого баланса интересов. Согласно пункту 2 «Совместного заявления», стороны признали «суверенное право Литовской Республики на осуществление необходимого контроля и на отказ во въезде на свою территорию», тогда как о суверенном праве Российской Федерации на обеспечение целостности и неприкосновенности ее территории в «Совместном заявлении» нет ни слова.

Подписанный в Брюсселе документ устанавливает три срока, по достижении которых транзит российских граждан и российских грузов через литовскую территорию предполагается последовательно ужесточать: 1 января 2003 года, 1 июля 2003 года и 1 января 2005 года. Обе формы «упрощенного транзитного документа», вводимого с 1 июля 2003 года (для многократных и разовых поездок российских граждан между Калининградской областью и остальной территорией России по суше) будут выдаваться россиянам иностранными властями: в одном случае консульствами Литвы, в другом – не конкретизированными в тексте «Совместного заявления» «компетентными литовскими органами». Иными словами, разрешительный (а не уведомительный) характер этой процедуры делает «упрощенный транзитный документ» другим названием визы. Он и призван подготовить введение шенгенских виз, так как с 1 января 2005 года для поездок россиян в Калининград и обратно им будет необходим, согласно «Совместному заявлению», заграничный паспорт.

Пункт 10 «Совместно заявления» гласит, что предложение России о «безвизовом режиме безостановочного транзита высокоскоростным поездом» Европейский Союз «принял к сведению». Однако пункт сформулирован так, что реализовать ключевую идею безвизового сообщения будет практически невозможно. Для этого нужно: а)чтобы ЕС и Литва договорились сначала о «круге ведения» технико-экономического обоснования (ТЭО) такого сообщения; б)чтобы после этого «независимые консультанты» подготовили само ТЭО; в)чтобы потом состоялось решение (чье и в какие сроки, не сказано) относительно безвизового высокоскоростного транзита, которое «может быть принято только после вступления Литвы в Европейский Союз на основе обстоятельной оценки политических и юридических аспектов и после устранения технических препятствий».

Литовские СМИ уже готовят общественность к тому, что «препятствия» неустранимы. Президент Литвы В.Адамкус, уверенный в том, что «Литва – суверенное государство и сама решит, какой порядок транзита будет действовать с нового года», в интервью Литовскому радио 27 ноября заявил, что в предложениях ЕС и России по Калининграду «ни словом не упомянуто о том, что нужно сохранить безвизовый режим».

К сожалению, недоработки российских переговорщиков в ходе подготовки «Совместного заявления» оставляют место подобным интерпретациям. В частности, согласие ЕС на организацию в будущем безвизового железнодорожного транзита может быть сведено на нет той частью пункта 10, где говорится, что рекомендации ТЭО «должны соответствовать нормам Шенгенских соглашений» (то есть требованию паспортно-визового контроля на границах ЕС для граждан «нешенгенских» стран).

Еще накануне брюссельского саммита влиятельная Washington Post (рупор «трансатлантического» лобби), цитируя «депутата-реформиста» Калининградской областной думы Соломона Гинзбурга, писала, что вопрос о визах «абсолютно раздут», а стремление объективно рассмотреть российско-литовский пограничный спор – это «популизм». В том же ключе высказался и «известный лондонцам» Борис Березовский. 22 ноября 2002 года в Лондоне состоялось примечательное событие – первый съезд русскоязычных общин Европы. Выступая в качестве «почетного гостя» съезда, Б.Березовский подчеркивал, что Москва должна не торговаться из-за Калининграда, а, напротив, заявить о своем намерении полностью интегрироваться в Европу через 3-5 лет.

Что может означать а данном случае отказ от нормального дипломатического торга и что такое «интеграция в Европу» по Березовскому, видно из оценок, данных на расширенном заседании коллегии ФСБ в Калининграде 15 ноября 2002 года. «Мы исходим из того, - сказал директор ФСБ Н.Патрушев, - что Калининградская область представляет особый интерес среди субъектов России. Мы знаем официальный подход правительства Германии к территориальной целостности России. В то же время мы владеем информацией, что отдельные реваншистские круги Германии формируют иную позицию по этому вопросу».

16 апреля 2003 года в Афинах должен состояться одиннадцатый саммит Россия – ЕС, где и предполагается подписать уже не декларативные, а юридически обязательные документы о порядке транзита российских граждан между «большой» Россией и ее калининградским эксклавом через литовскую территорию. К этому моменту, видимо, должны быть выработаны отсутствующие на сегодняшний день соглашения о транзите грузов и военном транзите. Литовская сторона надеется, что к этому же времени (во всяком случае не позднее 30 июня 2003 года) ей удастся заключить с Россией соглашение о реадмиссии граждан третьих стран, открыть новое консульство Литовской республики в Советске, расширить свое консульство в Калининграде и решить ряд других проблем.

Все это – совершенно необходимые для Литвы шаги на пути ее вступления в ЕС и НАТО, однако они вряд ли будут иметь для Вильнюса смысл, если Государственная Дума России, которая трижды (в 1997, 1998 и 1999 годах) отклоняла принятие федеральных законов о ратификации договоров с Литвой, не ратифицирует законопроекты без внесения в них коренных поправок.

В связи с этим основные пункты повестки дня по Калининграду могут быть сформулированы следующим образом: